Aperçu
- Québec et Terre-Neuve-et-Labrador ont réglé le dossier Churchill Falls et se sont entendus pour bâtir des infrastructures d’envergure ensemble, débloquant ainsi de 65 à 70 milliards de dollars en investissements.
- Le projet procure environ 8,5 GW de nouvelle capacité nette : 6,5 GW d’hydroélectricité, notamment grâce à Gull Island et à l’agrandissement de Churchill Falls, ainsi que 2 GW d’énergie éolienne et plus de 660 km de nouvelles lignes de transport.
- Ottawa appuie le projet avec un financement pouvant atteindre 10 milliards de dollars et, plus important encore, une garantie fédérale pour le financement de Gull Island.
- Le corridor de la fosse du Labrador a été confié au Bureau des grands projets, ce qui arrime électricité propre, minéraux critiques et capacité portuaire dans un seul projet d’ensemble.
- Il s’agit de la plus importante réalisation à ce jour de l’engagement fédéral à faire du Canada une superpuissance de l’énergie propre. Elle illustre bien ce que nous avancions à propos de la stratégie canadienne d’électrification : qu’il s’agit avant tout d’une stratégie de croissance, l’électricité agissant comme catalyseur.
La stratégie d’électrification mise en pratique
Lorsque nous avons écrit au sujet de la stratégie Propulser un Canada fort, notre argument était qu’il fallait la comprendre comme une stratégie de croissance économique où l’électricité agit comme catalyseur, plutôt que comme une stratégie d’électricité propre à laquelle on aurait greffé un volet économique. L’entente sur le Labrador en est, à ce jour, l’illustration la plus claire.
Élément important : personne n’a eu à choisir entre l’option propre et l’option économique pour que cette entente tienne la route. Québec achète de l’hydroélectricité parce qu’il s’agit de la source d’électricité ferme la moins coûteuse à sa disposition. Terre-Neuve-et-Labrador la produit parce qu’elle génère des revenus et ouvre la voie à une croissance industrielle dans la province. Les entreprises minières de la fosse du Labrador y voient un intérêt, car l’électrification réduit à la fois leurs coûts d’exploitation et l’intensité carbone de leur production, un facteur que leurs clients sont de plus en plus nombreux à valoriser financièrement.
Le ministre Hodgson a fait valoir que le Canada réussira sa transition énergétique en bâtissant davantage, plutôt qu’en imposant des contraintes ou en réduisant ses activités. L’annonce de cette semaine montre que le gouvernement donne suite à ce discours de façon concrète. L’entente comprend un règlement commercial entre deux provinces, un instrument financier qui change le coût du capital, ainsi qu’un corridor qui place l’électricité, les minéraux et les infrastructures portuaires sur un même échéancier. Ici, l’électricité devient un véritable instrument de politique industrielle.
Chaque province y trouve son compte
Depuis plusieurs années, Québec rationne l’accès à son réseau électrique. Les demandes des grands clients industriels dépassent largement ce qu’Hydro-Québec pouvait fournir, et la province a dû choisir entre des projets comme des centres de données, des usines de batteries et de matériaux, ou des expansions d’alumineries, faute d’électricité en quantité suffisante pour tous. Il s’agit là d’un obstacle à la croissance, et cette entente le réduit à un coût par mégawattheure qui se compare avantageusement à presque tout ce qu’Hydro-Québec pourrait construire ailleurs. Elle donne également une assise beaucoup plus solide au plan de la société d’État visant à doubler sa capacité en une génération.
Terre-Neuve-et-Labrador y gagne sur trois plans : un rendement nettement meilleur sur l’actif existant de Churchill Falls, bien avant l’échéance de l’ancien contrat; un bloc d’électricité réservé à son propre usage, ce qui rend possible l’attraction industrielle au Labrador; et la possibilité de vendre le reste à des prix alignés sur le marché plutôt qu’à ceux fixés en 1969.
Ottawa a apporté les bons outils
On pourrait à tort réduire la contribution fédérale à une simple injection de fonds dans les provinces, mais la véritable réussite d’Ottawa a été d’aider à résoudre un différend vieux de 55 ans grâce à un outil financier qui a rendu l’entente viable économiquement pour les deux parties.
Une garantie fédérale sur le financement de Gull Island signifie qu’Ottawa se porte garant de la dette. Comme les prêteurs intègrent le risque dans les taux d’intérêt, réduire ce risque abaisse le taux et permet au projet de financer une plus grande partie par la dette plutôt que par des capitaux propres. Pour un actif hydroélectrique, où le coût en capital représente la plus grande partie du coût de l’électricité sur toute sa durée de vie, cet écart se traduit finalement par des économies pour la clientèle. Ottawa prête ainsi sa signature plutôt que de puiser dans ses coffres, et sauf imprévu, il n’aura jamais à débourser un sou. C’est l’un des outils les plus efficaces dont dispose le gouvernement fédéral pour rendre les infrastructures provinciales plus viables.
Vers un essor du fer propre
La fosse du Labrador s’étend sur environ 1 100 km et a produit plus de deux milliards de tonnes de minerai de fer. Le gouvernement fédéral la présente comme un actif stratégique pour les chaînes d’approvisionnement de l’acier à faible teneur en carbone. Elle peut effectivement le devenir, à condition que la transformation se fasse ici.
Il existe un marché à forte valeur pour l’acier décarboné, qui exige un fer plus propre et plus raffiné que ce que le Canada exporte actuellement. Ce marché demeure restreint à l’échelle mondiale, mais il croît, il se vend à prime, et la fosse du Labrador est l’un des très rares endroits disposant d’une base de ressources capable de l’alimenter à grande échelle. Pour tirer parti de cet avantage, il faut investir dans les usines qui valorisent le minerai, pas seulement dans les mines qui l’extraient.
En réunissant l’électricité, l’exploitation minière, la transformation et le transport maritime, cette annonce jette les bases d’un essor du minerai de fer propre dans la fosse du Labrador. Les mines de la région fonctionnent déjà à la limite de leur alimentation électrique, le port de Sept-Îles approche de sa capacité maximale, et les nouveaux projets n’ont nulle part où se raccorder. Cette annonce dirige les investissements en électricité, en transport et en infrastructures portuaires vers ces trois contraintes. Le résultat : un minerai de fer produit avec l’une des électricités les plus propres du continent, dans un marché qui commence justement à payer pour cela.
Un modèle à reproduire pour changer d’échelle
La capacité électrique installée du Canada s’élève présentement à environ 150 GW. La stratégie électrique prévoit d’ajouter à peu près l’équivalent d’ici 2050. Cette entente en fournit environ 8,5 GW, ce qui en fait l’un des 15 à 20 ensembles de projets d’envergure comparable qui seront nécessaires au cours des 25 prochaines années.
Pour maintenir ce rythme, nous devons tirer des leçons de ce qui fonctionne plutôt que de repartir de zéro chaque fois. Chaque projet aura sa propre géographie, son propre contexte politique et ses propres parties prenantes. Mais la garantie fédérale, le renvoi du corridor de la fosse du Labrador au Bureau des grands projets et la structure bilatérale qui permet à deux provinces de régler leur différend, puis de bâtir ensemble, sont tous transposables. Plus nous pourrons normaliser d’éléments — instruments de financement, structures de propriété autochtone, approvisionnement regroupant la demande de plusieurs projets —, plus ces processus deviendront efficients et efficaces.
Des conditions propices au succès
La quête de croissance par l’électricité a désormais suffisamment de valeur pour permettre à deux provinces de tourner la page sur 55 ans de griefs. C’est un changement remarquable. L’impasse de Churchill Falls avait résisté à toutes les tentatives de règlement précédentes, car aucune des deux parties n’avait suffisamment à gagner d’une entente, jusqu’à ce que les retombées économiques d’une électricité propre et abondante deviennent évidentes.
Si l’on met un instant de côté les mégawatts et les aspects économiques, une autre leçon se dégage. Deux provinces engagées dans un désaccord notoirement ancien se sont assises à la même table et ont conclu une entente. Le gouvernement fédéral y a contribué en choisissant le bon outil plutôt qu’en imposant sa propre conception ou son propre cadre. Il a pris les priorités du Québec et de Terre-Neuve-et-Labrador comme point de départ et les a rendues plus faciles à concrétiser.
Le Canada a connu bien des projets dont le fond était solide, mais dont l’entente n’a jamais abouti. Ce qui a permis de dénouer l’impasse ici, ce sont deux gouvernements prêts à aller de l’avant et un partenaire fédéral qui s’est présenté avec le bon outil plutôt que de dicter la marche à suivre.
Sur le plan politique, un contrat définitif devra encore franchir le cap d’une élection au Québec. Les contraintes liées aux chaînes d’approvisionnement constitueront un obstacle réel qu’il faudra gérer. Les négociations à venir avec les Innus devront donner un exemple solide de la manière dont les communautés autochtones doivent profiter de ces grands projets. Mais les conditions du succès sont réunies, et Churchill Falls devrait être le premier de nombreux projets de cette envergure où l’électricité propre stimule le développement économique du Canada.
Consultez l’annonce complète ici.
COMMENTAIRE
Le règlement du dossier Churchill Falls : un modèle pour bâtir ensemble entre provinces
Moe Kabbara
Le règlement du dossier Churchill Falls : un modèle pour bâtir ensemble entre provinces
Moe Kabbara
Aperçu
La stratégie d’électrification mise en pratique
Lorsque nous avons écrit au sujet de la stratégie Propulser un Canada fort, notre argument était qu’il fallait la comprendre comme une stratégie de croissance économique où l’électricité agit comme catalyseur, plutôt que comme une stratégie d’électricité propre à laquelle on aurait greffé un volet économique. L’entente sur le Labrador en est, à ce jour, l’illustration la plus claire.
Élément important : personne n’a eu à choisir entre l’option propre et l’option économique pour que cette entente tienne la route. Québec achète de l’hydroélectricité parce qu’il s’agit de la source d’électricité ferme la moins coûteuse à sa disposition. Terre-Neuve-et-Labrador la produit parce qu’elle génère des revenus et ouvre la voie à une croissance industrielle dans la province. Les entreprises minières de la fosse du Labrador y voient un intérêt, car l’électrification réduit à la fois leurs coûts d’exploitation et l’intensité carbone de leur production, un facteur que leurs clients sont de plus en plus nombreux à valoriser financièrement.
Le ministre Hodgson a fait valoir que le Canada réussira sa transition énergétique en bâtissant davantage, plutôt qu’en imposant des contraintes ou en réduisant ses activités. L’annonce de cette semaine montre que le gouvernement donne suite à ce discours de façon concrète. L’entente comprend un règlement commercial entre deux provinces, un instrument financier qui change le coût du capital, ainsi qu’un corridor qui place l’électricité, les minéraux et les infrastructures portuaires sur un même échéancier. Ici, l’électricité devient un véritable instrument de politique industrielle.
Chaque province y trouve son compte
Depuis plusieurs années, Québec rationne l’accès à son réseau électrique. Les demandes des grands clients industriels dépassent largement ce qu’Hydro-Québec pouvait fournir, et la province a dû choisir entre des projets comme des centres de données, des usines de batteries et de matériaux, ou des expansions d’alumineries, faute d’électricité en quantité suffisante pour tous. Il s’agit là d’un obstacle à la croissance, et cette entente le réduit à un coût par mégawattheure qui se compare avantageusement à presque tout ce qu’Hydro-Québec pourrait construire ailleurs. Elle donne également une assise beaucoup plus solide au plan de la société d’État visant à doubler sa capacité en une génération.
Terre-Neuve-et-Labrador y gagne sur trois plans : un rendement nettement meilleur sur l’actif existant de Churchill Falls, bien avant l’échéance de l’ancien contrat; un bloc d’électricité réservé à son propre usage, ce qui rend possible l’attraction industrielle au Labrador; et la possibilité de vendre le reste à des prix alignés sur le marché plutôt qu’à ceux fixés en 1969.
Ottawa a apporté les bons outils
On pourrait à tort réduire la contribution fédérale à une simple injection de fonds dans les provinces, mais la véritable réussite d’Ottawa a été d’aider à résoudre un différend vieux de 55 ans grâce à un outil financier qui a rendu l’entente viable économiquement pour les deux parties.
Une garantie fédérale sur le financement de Gull Island signifie qu’Ottawa se porte garant de la dette. Comme les prêteurs intègrent le risque dans les taux d’intérêt, réduire ce risque abaisse le taux et permet au projet de financer une plus grande partie par la dette plutôt que par des capitaux propres. Pour un actif hydroélectrique, où le coût en capital représente la plus grande partie du coût de l’électricité sur toute sa durée de vie, cet écart se traduit finalement par des économies pour la clientèle. Ottawa prête ainsi sa signature plutôt que de puiser dans ses coffres, et sauf imprévu, il n’aura jamais à débourser un sou. C’est l’un des outils les plus efficaces dont dispose le gouvernement fédéral pour rendre les infrastructures provinciales plus viables.
Vers un essor du fer propre
La fosse du Labrador s’étend sur environ 1 100 km et a produit plus de deux milliards de tonnes de minerai de fer. Le gouvernement fédéral la présente comme un actif stratégique pour les chaînes d’approvisionnement de l’acier à faible teneur en carbone. Elle peut effectivement le devenir, à condition que la transformation se fasse ici.
Il existe un marché à forte valeur pour l’acier décarboné, qui exige un fer plus propre et plus raffiné que ce que le Canada exporte actuellement. Ce marché demeure restreint à l’échelle mondiale, mais il croît, il se vend à prime, et la fosse du Labrador est l’un des très rares endroits disposant d’une base de ressources capable de l’alimenter à grande échelle. Pour tirer parti de cet avantage, il faut investir dans les usines qui valorisent le minerai, pas seulement dans les mines qui l’extraient.
En réunissant l’électricité, l’exploitation minière, la transformation et le transport maritime, cette annonce jette les bases d’un essor du minerai de fer propre dans la fosse du Labrador. Les mines de la région fonctionnent déjà à la limite de leur alimentation électrique, le port de Sept-Îles approche de sa capacité maximale, et les nouveaux projets n’ont nulle part où se raccorder. Cette annonce dirige les investissements en électricité, en transport et en infrastructures portuaires vers ces trois contraintes. Le résultat : un minerai de fer produit avec l’une des électricités les plus propres du continent, dans un marché qui commence justement à payer pour cela.
Un modèle à reproduire pour changer d’échelle
La capacité électrique installée du Canada s’élève présentement à environ 150 GW. La stratégie électrique prévoit d’ajouter à peu près l’équivalent d’ici 2050. Cette entente en fournit environ 8,5 GW, ce qui en fait l’un des 15 à 20 ensembles de projets d’envergure comparable qui seront nécessaires au cours des 25 prochaines années.
Pour maintenir ce rythme, nous devons tirer des leçons de ce qui fonctionne plutôt que de repartir de zéro chaque fois. Chaque projet aura sa propre géographie, son propre contexte politique et ses propres parties prenantes. Mais la garantie fédérale, le renvoi du corridor de la fosse du Labrador au Bureau des grands projets et la structure bilatérale qui permet à deux provinces de régler leur différend, puis de bâtir ensemble, sont tous transposables. Plus nous pourrons normaliser d’éléments — instruments de financement, structures de propriété autochtone, approvisionnement regroupant la demande de plusieurs projets —, plus ces processus deviendront efficients et efficaces.
Des conditions propices au succès
La quête de croissance par l’électricité a désormais suffisamment de valeur pour permettre à deux provinces de tourner la page sur 55 ans de griefs. C’est un changement remarquable. L’impasse de Churchill Falls avait résisté à toutes les tentatives de règlement précédentes, car aucune des deux parties n’avait suffisamment à gagner d’une entente, jusqu’à ce que les retombées économiques d’une électricité propre et abondante deviennent évidentes.
Si l’on met un instant de côté les mégawatts et les aspects économiques, une autre leçon se dégage. Deux provinces engagées dans un désaccord notoirement ancien se sont assises à la même table et ont conclu une entente. Le gouvernement fédéral y a contribué en choisissant le bon outil plutôt qu’en imposant sa propre conception ou son propre cadre. Il a pris les priorités du Québec et de Terre-Neuve-et-Labrador comme point de départ et les a rendues plus faciles à concrétiser.
Le Canada a connu bien des projets dont le fond était solide, mais dont l’entente n’a jamais abouti. Ce qui a permis de dénouer l’impasse ici, ce sont deux gouvernements prêts à aller de l’avant et un partenaire fédéral qui s’est présenté avec le bon outil plutôt que de dicter la marche à suivre.
Sur le plan politique, un contrat définitif devra encore franchir le cap d’une élection au Québec. Les contraintes liées aux chaînes d’approvisionnement constitueront un obstacle réel qu’il faudra gérer. Les négociations à venir avec les Innus devront donner un exemple solide de la manière dont les communautés autochtones doivent profiter de ces grands projets. Mais les conditions du succès sont réunies, et Churchill Falls devrait être le premier de nombreux projets de cette envergure où l’électricité propre stimule le développement économique du Canada.
Consultez l’annonce complète ici.